martedì 13 dicembre 2011

DOPO DODICI ANNI DAL GRAN RIFIUTO DELLA CORTE COSTITUZIONALE, I DUBBI SONO SEMPRE GLI STESSI:


Si poteva negare un diritto soggettivo con motivazioni prive di fondamenti giuridici?

1. INTRODUZIONE

Il 13 dicembre si celebra la memoria di S. Lucia, definita anche “la Santa della luce”; i militari italiani, però, associano questo giorno ad una storica sentenza che fece calare il buio sulle legittime aspettative di vedere realizzati i loro diritti costituzionali alla pari di qualsiasi altro cittadino. Infatti, in questo giorno, ben dodici anni fa, veniva scritta la sentenza nr. 449/1999, con cui i “custodi della Costituzione” pronunciarono lo storico “niet” alla richiesta proveniente dal mondo dei militari di fruire del diritto di associazione, deludendo così ogni loro attesa.
A giudicare dagli argomenti con i quali il Consiglio di Stato sollevò la questione di legittimità costituzionale, sembrava che l’esito fosse scontato e che la Corte dovesse solamente ratificare la concessione del diritto, di cui già se ne pregustava l’esercizio all’interno delle caserme.
Così non fu.
Gli undici anni trascorsi non hanno, però, ossidato i dubbi che insorsero all’indomani del “gran rifiuto”; pertanto, vale la pena di riproporre una breve analisi della storica sentenza, partendo, per chiarezza espositiva, dalle motivazioni che spinsero il Consiglio di Stato ad adire la Corte Costituzionale.


2. ANALISI DELL’ORDINANZA NR. 837/98 DEL CONSIGLIO DI STATO

Il Consiglio di Stato, con ordinanza nr. 837/98, dichiarò non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’ultima parte del primo comma dell’art. 8, L. 382/78, limitatamente alla proposizione che vietava di “costituire associazioni professionali a carattere sindacale, aderire ad altre associazioni sindacali”.
Il Consiglio di Stato con la decisione realizzò un capolavoro di architettura giuridica per ragionevolezza, razionalità ed equità; scrisse un’espressione algebrica alla quale bisognava solo apporre il risultato finale: l’incostituzionalità del divieto de quo.
Il Collegio rimettente si sforzò di dare la massima coerenza alle proprie argomentazioni, ancorandole il più possibile alle diverse pronunce della Suprema Corte succedutesi nel corso del tempo.

Il Consiglio di Stato, infatti, scrisse:
““La Corte Costituzionale:
- con sentenza n. 126 del 1985, ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art.180, primo comma, c.p.m.p., che puniva il fatto del militare che avesse presentato un reclamo collettivo, scritto o verbale, in riferimento all’art. 21 Cost., segnalando che: "è da ritenere che la pacifica manifestazione di dissenso dei militari nei confronti dell’autorità militare - anche e soprattutto in forma collettiva per l’espressione di esigenze collettive attinenti alla disciplina o al servizio - non soltanto concorra alla garanzia di pretese fondate o astrattamente formulabili sulla base della normativa vigente e quindi all’attuazione di questa, ma promuova lo sviluppo in senso democratico dell’ordinamento delle Forze armate e quindi concorra ad attuare i comandamenti della Costituzione"…;
- con sentenza n. 24 del 1989, ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 184, secondo comma, c.p.m.p., che punisce le riunioni arbitrarie di militari in luoghi di militari, nei sensi di cui in motivazione, segnalando che "riunioni arbitrarie sono soltanto quelle a carattere sedizioso o rivoltoso e che la riunione, se è pacifica e disarmata e se è diretta a trattare senza animosità di cose attinenti al servizio o alla disciplina nell’intento di un inserimento partecipativo alla vita della caserma, lungi dall’essere pericolosa, può rappresentare mezzo di promozione e di sviluppo in senso democratico dell’ordinamento delle Forze armate"…;
- con sentenza n. 37 del 1992, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art.15 secondo comma della legge 11 luglio 1978 n. 382 nella parte in cui non prevede che il militare sottoposto a procedimento disciplinare ha la facoltà di indicare come difensore nel procedimento stesso un altro militare non appartenente all’ente nel quale egli presta servizio, segnalando che "il condizionamento derivante dal vincolo di subordinazione gerarchica che caratterizza l’ambiente di vita del difensore può esser tale, in alcuni casi, da non garantire l’espletamento del mandato in modo adeguatamente imparziale e indipendente da pressioni esterne"…;
- con sentenza n. 126 del 1985 cit., punto 6 della motivazione, ha dichiarato, "…non importa obliterare quelle particolari esigenze di coesione dei corpi militari che si esprimono nei valori della disciplina e della gerarchia; ma importa negare che tali valori si avvantaggino di un eccesso di tutela in danno delle libertà fondamentali e della stessa democraticità dell'ordinamento delle Forze armate"…””.
Il Consiglio di Stato, inoltre, nel riassumere il suo ragionamento, affermò che
1. “... è già ammessa la costituzione di associazioni o circoli fra militari, anche se subordinata al preventivo assenso del Ministro della difesa (art. 8, comma 3, legge n. 382 cit.)…;
2. nemmeno potrebbe fondarsi l'esclusione della libertà sindacale sull’esigenza di non indebolire la disciplina militare. Le norme disciplinari, infatti, non subirebbero, con il riconoscimento della libertà sindacale, alcuna modifica..;
3. nel quadro normativo complessivo, non sembra ragionevole la diversità di disciplina rispetto alle Forze di polizia ad ordinamento civile, che godono della libertà sindacale…”.

Dopo tali apprezzabili premesse l’unica conclusione possibile, senza dover sacrificare logica, razionalità e ragionevolezza, era quella cui effettivamente giunse il Consiglio di Stato: “NON SI RAVVISANO MOTIVI PLAUSIBILI PER SOPPRIMERE PER I MILITARI UNO TRA I DIRITTI COSTITUZIONALMENTE GARANTITI, DI CUI LO STESSO ART. 3 DELLA L. 382/78 PREVEDE SOLTANTO LIMITAZIONI NELL’ESERCIZIO”.

In sintesi, il Consiglio di Stato, evidenziò alla Corte i seguenti punti fermi, che emergevano non già da proprie opinioni, bensì da precedenti pronunciamenti univoci e concordanti della stessa Corte Costituzionale:
a. La pacifica manifestazione di dissenso dei militari non esula dai dettami costituzionali.
b. I reclami collettivi e le riunioni a carattere non sedizioso non sono illecite, anzi possono rappresentare un mezzo di promozione e di sviluppo in senso democratico dell’Ordinamento delle Forze armate.
c. L’espletamento di un mandato richiede un’indipendenza ed un’imparzialità che mal si conciliano con i condizionamenti derivanti dal vincolo di subordinazione gerarchica.
d. In nome della tutela dei valori della disciplina e della gerarchia non possono essere sacrificate le libertà fondamentali e la stessa democraticità dell'Ordinamento militare.



3. ANALISI DELLA SENTENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE NR. 449 DEL 13 DICEMBRE 1999

La Corte Costituzionale, nel formulare le sue considerazioni di diritto, in effetti, ammette che “l’art. 52, terzo comma, della Costituzione parla di ordinamento delle Forze armate, non per indicare una sua (inammissibile) estraneità all’ordinamento generale dello Stato, ma per riassumere in tale formula l’assoluta specialità della funzione”.
La stessa, inoltre, ribadisce che la normativa dell’Ordinamento militare “non è avulsa dal sistema generale delle garanzie costituzionali”. In merito a tale punto, il giudice delle leggi ricorda che “nella sentenza nr. 278 del 1987, in cui vi è l’eco dei risultati cui è pervenuta la dottrina, la Corte ha osservato che la Costituzione repubblicana supera radicalmente la logica istituzionalistica dell’ordinamento militare, giacché quest’ultimo deve essere ricondotto nell’ambito del generale ordinamento statale rispettoso e garante dei diritti sostanziali e processuali di tutti i cittadini (in senso analogo, anche la successiva sentenza nr. 78/1989)”.
La Corte, come se non bastasse, stabilisce altresì che “LA GARANZIA DEI DIRITTI FONDAMENTALI DI CUI SONO TITOLARI I SINGOLI CITTADINI MILITARI NON RECEDE QUINDI DI FRONTE ALLE ESIGENZE DELLA STRUTTURA MILITARE; SI’ CHE MERITANO TUTELA ANCHE LE ISTANZE COLLETTIVE DEGLI APPARTENENTI ALLE FORZE ARMATE, AL FINE DI ASSICURARE LA CONFORMITA’ DELL’ORDINAMENTO MILITARE ALLO SPIRITO DEMOCRATICO (v. le sentenze del Consiglio di Stato nn.rr. 24/89 e 126/85)”.
Dopo simili apprezzabili e ragguardevoli premesse, ben ancorate al testo costituzionale, chiunque si sarebbe aspettato di leggere l’unica conclusione possibile e coerente, cioè che l’art. 8 primo comma della L. 382/78 è incostituzionale nella parte in cui vieta ai militari di costituire associazioni professionali (diritti riconosciuti a tutti i cittadini - art. 39, primo comma Cost.).
Al contrario, nelle conclusioni, la Corte Costituzionale, prima, opera una virata nell’affermare che “rileva nel suo carattere assorbente il servizio, reso in un ambito speciale come quello militare (art. 52, primo e secondo comma, della Costituzione)”; poi perde quota nel ritenere che “la declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 8, nella parte denunciata, aprirebbe inevitabilmente la via ad organizzazioni la cui attività potrebbe risultare non compatibile con i caratteri di coesione interna e neutralità dell’ordinamento militare”.


4. CONSIDERAZIONI DELL’AUTORE

La Corte Costituzionale dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, primo comma, della legge 382/78, ritenendo legittimo il divieto imposto ai militari di costituire associazioni professionali a causa della “specialità” del servizio svolto ed del rischio per la “coesione interna e la neutralità” dell’Ordinamento militare connesso all’esercizio di quel diritto.
Esaminando i due temi posti a fondamento della decisione della Corte, sorgono le considerazioni critiche che seguono.

LA VIRATA. Mi pare che il richiamo fatto dalla Corte all’art. 52, comma 1° e 2°, Cost. non abbia nulla a che vedere con la “specialità del servizio”, per i seguenti motivi:
· Il dovere di difesa della Patria è rivolto indistintamente a tutti i cittadini, e non solamente ai cittadini militari. Tale dovere potrebbe anche giustificare obblighi di mobilitazione civile ovvero atti di resistenza collettiva all’eventuale occupazione di Forze armate straniere.
· L’obbligatorietà del servizio militare atteneva al servizio di leva obbligatorio, quando era previsto, che imponeva a tutti i chiamati una prestazione personale a favore dello Stato.
Anche l’invocata disparità di trattamento tra gli appartenenti alle Forze armate e gli appartenenti alla Polizia di Stato mi sembra palesemente assurda.
La Corte afferma: “il legislatore ha sì riconosciuto una circoscritta libertà sindacale alla Polizia di Stato, ma ciò ha disposto contestualmente alla smilitarizzazione di tale Corpo, il quale ha, oggi, caratteristiche che lo differenziano nettamente dalle Forze armate”.
In altri termini, la Corte sembrerebbe sostenere che il riconoscimento del diritto sindacale per la Polizia di Stato è avvenuto solo a seguito della perdita del requisito di “specialità”, avvenuta con la smilitarizzazione. Ma un’attenta riflessione sulla natura giuridica dei due ordinamenti avrebbe dovuto condurre la Corte a conclusioni diametralmente opposte. Il Giudice Costituzionale, infatti, ha ignorato completamente l’art. 3, 1° comma della L. 181/81, a mente del quale “L’Amministrazione della Pubblica Sicurezza è civile ed ha un ordinamento speciale”. Pertanto, è pacifico che sia la Polizia di Stato che le forze di polizia militarmente organizzate e le FF.AA. abbiano un ordinamento “speciale” finalizzato allo svolgimento di un servizio “speciale”.

LA PERDITA DI QUOTA. La Corte nell’affermare che il riconoscimento del diritto di associazione non sarebbe compatibile con la “coesione interna e neutralità” dell’Ordinamento militare, esprime un giudizio di valore ovvero attribuisce giuridicità a ciò che è solamente un’opinione.
Se si volesse ammettere che il riconoscimento di quel diritto nuoce alla coesione interna ed alla neutralità dell’Ordinamento delle FF.AA., si dovrebbe giungere a conclusioni diametralmente opposte. Sarebbe stato più logico e coerente con l’Ordinamento generale riconoscere il diritto di costituire associazioni professionali agli appartenenti alle Forze armate e di polizia militarmente organizzate, piuttosto che alla Polizia di Stato.
Ciò in quanto i comportamenti dei primi nell’ambito del servizio sono minuziosamente descritti e presidiati dal Codice Penale Militare e dal Regolamento di Disciplina Militare; mentre i comportamenti degli appartenenti alla Polizia di Stato non sono previsti da un codice penale “ad hoc”.
Semmai si volesse ipotizzare un remoto rischio per la coesione del Corpo, connesso all’esercizio del diritto di associazione, certamente i più esposti sarebbero i cittadini della Polizia di Stato, piuttosto che i cittadini militari.
Mi spiego meglio con un esempio. Ipotizziamo che un poliziotto ed un cittadino militare si trovino in un luogo pubblico ad esercitare il diritto di associazione e di manifestazione del proprio pensiero e, perciò, venga contestato ad entrambi il reato di “Istigazione di militari a disobbedire alle leggi”. Ebbene, in questo caso il poliziotto subirebbe solo un processo dinanzi al Tribunale ordinario e forse un procedimento di Stato. Il militare, invece, di fronte a simili addebiti si ritroverebbe in un “campo minato” da cui sarebbe quasi impossibile uscire indenne, in quanto dovrebbe affrontare:
- un processo dinanzi alla Procura ordinaria per presunta violazione dell’art. 266 del Codice Penale;
- un processo dinanzi alla Procura Militare per la presunta violazione dell’art. 213 del Codice Penale Militare di Pace;
- un procedimento disciplinare per la violazione delle norme che regolano la disciplina militare, i cui esiti (arresti semplici o di rigore), macchierebbero in modo indelebile la sua carriera con ripercussioni negative anche sul futuro trattamento economico e pensionistico;
- infine, un procedimento di Stato previsto dagli artt. 914 e seguenti del Codice dell’Ordinamento Militare, le cui conseguenze potrebbero compromettere irrimediabilmente la sua permanenza all’interno dell’organizzazione militare.
Per tali motivi, non si riesce proprio a capire come sia possibile che il diritto di costituire associazioni professionali non costituisca alcun pericolo per la coesione interna del Corpo della Polizia, mentre rappresenti un rischio inaccettabile per la blindatissima coesione interna delle Forze armate e di polizia militarmente organizzate.

A questo punto non si può non condividere il pensiero della dottrina più autorevole ed attenta a tali problematiche: “il riconoscimento del diritto per gli appartenenti alle Forze armate di costituire associazioni professionali a carattere sindacale NON HA NULLA A CHE VEDERE CON LA “SPECIALITA’” DEL SERVIZIO NE’ CON LA COESIONE INTERNA E LA NEUTRALITA’ DELL’ORDINAMENTO MILITARE …. Si può tranquillamente affermare che mentre il Consiglio di Stato, con la questione di legittimità costituzionale sollevata, ha motivato le ragioni giuridiche dell’incostituzionalità dell’art. 8, 1° co. L. n. 382 cit., la Corte Costituzionale si è sottratta ai suoi compiti, ricorrendo, per giustificare la propria decisione, a ragioni che giuridiche non sono”. (Vedi S. Riondato, Atti del convegno “La Corte Costituzionale ed il diritto dei militari di costituire associazioni professionali a carattere sindacale”, Padova, 30 novembre 2000).

Prima delle conclusioni, ritengo opportune alcune precisazioni in merito al concetto di “limitazioni all’esercizio” previste dall’art. 8 della legge 382/78 e richiamate dal Consiglio di Stato nel suo atto di promovimento.
In particolare, intendo riferirmi a quella che dovrebbe essere l’estensione di dette limitazioni.
A tal proposito è necessario distinguere il diritto di sciopero dal diritto di costituire associazioni professionali. Il primo costituisce un interesse legittimo che ben può essere compresso in nome di un bene supremo (specialità del servizio - coesione interna e neutralità dell’Ordinamento militare). Il secondo rappresenta un diritto soggettivo che, per sua natura, dovrebbe godere delle massime tutele da parte dell’Ordinamento statuale. Per di più, il divieto di esercizio del diritto di sciopero non è mai stato oggetto di contestazione da parte della compagine militare, e difficilmente lo sarà in futuro. Anche se la Carta Costituzionale non ha previsto un espresso divieto all’esercizio del diritto di sciopero da parte dei militari, è mia convinzione che tale divieto derivi da altra Fonte, che ispirò i valori recepiti dai primi articoli della stessa Costituzione.
“Lo interrogavano anche alcuni soldati: E noi, che cosa dobbiamo fare?
Rispose loro: …accontentatevi delle vostre paghe” (Lc 3, 14, La Sacra Bibbia).
Quindi, una cosa è vietare l’esercizio del diritto di sciopero, ben altra cosa è vietare l’esercizio del diritto di costituire associazioni professionali.
Se è fuor di dubbio che il primo diritto, se concesso ed abusato, potrebbe incidere, attraverso la pretesa di “paghe” sempre più elevate, sulla spesa pubblica e sulla stabilità economica dello Stato, non si può escludere che la negazione del secondo, stia già incidendo su giustizia e legalità, influenzando i principi di efficienza, trasparenza e buon andamento di così vitali apparati dello Stato. Il fine di “assicurare la conformità dell’Ordinamento militare allo spirito democratico della Repubblica”, che la Corte ha ritenuto prioritario, sarebbe stato perseguito solo attraverso la concessione anche ai cittadini militari del diritto di costituire associazioni professionali. Negando tale diritto si sono create le condizioni affinché “i valori della disciplina e della gerarchia si avvantaggino di un eccesso di tutela in danno delle libertà fondamentali e della stessa democraticità dell’Ordinamento delle FF.AA.”, circostanza che la stessa Corte, in altra occasione, aveva inteso scongiurare, probabilmente perché foriera di pericoli di diversa natura.
Mi spiego meglio. Se si comprimono le libertà fondamentali dei cittadini militari si ottiene il risultato di separarli ed isolarli dal resto della società civile.
Tale isolamento potrebbe rivelarsi lesivo della stessa apoliticità del comparto militare, posta a garanzia della democrazia ed a presidio delle istituzioni democratiche.
La storia, e non solo del nostro Paese, ci insegna che nei momenti di crisi istituzionali e di forti tensioni politiche la separazione dei detentori del monopolio della forza dal resto della società civile è molto pericolosa e potrebbe riservare delle spiacevoli sorprese.


5. CONCLUSIONI

Il nostro ordinamento giuridico riconosce la giustizia costituzionale come strumento idoneo per custodire la Costituzione anche dagli attacchi del potere politico. Però non individua meccanismi per rendere “i custodi” immuni dalla possibilità di cadere in errore. Anche essi possono, consapevolmente o no, esercitare le proprie funzioni in modo errato.
In effetti, la preoccupazione di custodire i custodi è antica quanto il peccato originale, è nata con l’uomo e resterà in vita finché l’uomo vivrà.
Non è un caso che il primo uomo, Adamo, fosse anch’egli un custode che deluse le aspettative di Chi lo aveva investito.
E’ a tutti nota la locuzione latina “Quis custodiet ipsos custodes?”, tratta dalla VI Satira di Giovenale, che letteralmente significa “Chi sorveglierà i sorveglianti stessi”.
Fu Platone, in un passo de “Le Repubblica”, a richiamare la locuzione con riferimento ai custodi dello Stato, che devono guardarsi dall’ubriachezza per non avere essi stessi bisogno di un guardiano.
Parecchio tempo dopo, in un diverso contesto storico-giuridico, Alexis de Tocqueville sosteneva che “a fianco di un despota che comanda, si trova sempre un giurista che legalizza e dà sistema alle volontà arbitrarie e incoerenti del primo. I re sanno costringere momentaneamente gli uomini ad obbedire…i giuristi possiedono l’arte di piegarli, quasi volontariamente, ad un’obbedienza durevole. E dove queste due forze s’incontrano, si stabilisce un dispotismo che lascia appena respirare l’umanità”. (Frammenti storici sulla rivoluzione francese, trad. it., Milano 1943, 89).
Nonostante il superamento delle ideologie legate a quel periodo storico grazie alla rivoluzione francese ed alla nascita dello Stato democratico, quel pensiero non è mai tramontato e di recente è stato rielaborato dal filosofo Giorgio Agamben, nei seguenti termini: “l’aspetto normativo del diritto può essere così impunemente obliterato e contraddetto da una violenza governamentale che, ignorando, all’esterno, il diritto internazionale e producendo, all’interno, uno stato d’eccezione permanente, pretende tuttavia di stare ancora applicando il diritto”.
E’ evidente che le preoccupazioni alla base di queste riflessioni, sopravvissute a tutte le forme di governo ed ai rispettivi ordinamenti giuridici, non dipendono né dalle strutture né, tantomeno, dalle istituzioni, ma traggono origine da comportamenti che albergano nel cuore dell’uomo sin dalla sua creazione.
Quali sono i possibili rimedi? Nel caso concreto, come si possono custodire i custodi della Costituzione da attacchi e condizionamenti?
Non c’è soluzione, non esiste una risposta risolutiva a tale annoso dilemma.
Si possono individuare solo dei rimedi palliativi. A tal proposito riporto le riflessioni di un giurista molto apprezzato dal mondo accademico, Luigi Ferrajoli, il quale in un suo interessantissimo scritto, dopo aver rifiutato l’esistenza, anche in democrazia, di un “potere buono”, suggerisce ai “custodi della Costituzione” i consigli che seguono.
a. Usare in modo più rigoroso, anche dal punto di vista linguistico, l’onnivoro canone della ragionevolezza-razionalità-equità.
b. Redigere motivazioni percorse da razionalità unitaria e univoca, nelle quali il fine pubblico di rendere intelligibili le ragioni della decisione prevalga su quello autoreferenziale di dare conto di tutte le opinioni che si sono espresse nel corso della discussione in camera di consiglio.
c. Cercare di dare coerenza alla propria narrazione giurisprudenziale attraverso le diverse pronunce nel corso del tempo, evitando oscillazioni giurisprudenziali frequenti o immotivate, pur in un’inevitabile dimensione evolutiva.
d. Ancorare sempre le decisioni al “testo” costituzionale più che ad un evanescente “spirito costituzionale” o a “valori”, che possono divenire tiranni, se posti nelle mani sbagliate.
Si auspica che tali consigli vengano recepiti dalla Corte Costituzionale semmai in futuro verrà investita nuovamente delle problematiche fin qui analizzate.
Tali consigli, sostiene Luigi Ferrajoli, non hanno il fine di indebolire la Corte Costituzionale, ma, al contrario, quello di rafforzarne l’autorevolezza, rendendola immune dagli attacchi che, sempre più forti e frequenti, le vengono mossi da più parti e dalla politica in particolare.(L. Ferrajoli, Principia iuris. Teoria del diritto e della democrazia, Roma-Bari, Laterza, 2007).
Mi piace sintetizzare il comune denominatore alla base delle riflessioni sopra citate, nel modo seguente.
Nessun potere, né costituente, né costituito, può essere lasciato da solo senza regole sotto l’albero della conoscenza del bene e del male.


FONTE: Cleto Iafrate -
Componente Direttivo nazionale Ficiesse